北京疏解非首都功能的相关问题

赵莉教授 北京市党校决策咨询部主任
 

一、近两年开展的工作

1.将推动京津冀协同发展列为市委市政府的第一要务

《规划》出来以后，北京市政府高度重视，2015、2016、2017 连续三年，《北京政府工作报告》将推进京津冀协同发展列为当年的第一项任务。如，2016 年的政府工作报告中：“坚持把推动京津冀协同发展作为全市工作的头等大事，认真落实《京津冀协同发展规划纲要》和《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》”。从这也可以看出，在近几年，尤其是十三五时期，我们除了编自己的原来的规划，现在开始编制津京冀的战略规划，这都是为了落实《规划纲要》。

2.认真落实《京津冀协同发展规划》中强调的主要职能和任务比如说疏解北京非首都功能是北京推动经济发展的一个重要任务。在《规划纲要》中，当时主要提了四条，北京在落实这个规划纲要时，加入了一些词语。主要是，坚决退出一般性产业特别是高消耗产业；引导和推动区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业整体迁出；推动部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能向京外发展，大家知道，人不去的原因就是教育医疗等配套公共服务无法跟上，这样企业同样也不愿意去；有序疏解部分行政性、事业性服务机构。

围绕这个，我把后面这条说一下，就是要有序疏解部分行政事业单位。《纲要》中提出：优先疏解中央和国家机关在二环以内的非紧密型行政辅助服务功能；有序疏解在京部队所属单位；有序推动北京市属行政事业单位及公共服务功能向行政副中心和其他区县疏解，当时提的是行政副中心，去年改为城市副中心；部分具备条件、具有明显地域特色的中央企业总部转移到相关产业集中地区。

这两年我们在落实当中也体会到，北京正在改善疏解自己。机关做好了外迁准备，今年十月份准备开始搬迁，也处理了很多的低端产业，可是中央机柜还没有动静。所以雄安新区方案出来后，可能为北京部分事业单位找到了落脚的地方。北京部分大企业，包括首钢搬迁后，遇到了一系列的问题，包括配套跟不上等等。所以这个典型案例能看出来北京的疏解任务面临着很大的困难。近期的例子是北汽集团在沧州市建立了第四工厂。本来北汽建第四工厂是早已确定的事情，但未确定的是该工厂放在哪里。该消息出来后，全国很多地方给北京市领导致电，希望能把第四工厂建到当地，甚至包括重庆。郭书记回应，现在京津冀协同发展是第一要务，任何事情都要在推动京津冀协同发展的角度上来考虑，所以只能定在河北，最后河北内部相互竞争后确定在了沧州。目前工厂往那搬已经两年多了，这期间也遇到了一系列问题。从这些例子可以看出，稍大的企业往外搬，就容易遇到很多问题，因为落差太大。河北各方面的配套跟不上，人们的观念也跟不上，周边服务环境也跟不上。咱们的职工已经给予很多补贴和优惠，但仍然无济于事。所以，目前众多的机关应该往哪里搬，这是一个很大的问题。

为推动北京市集中疏解部分行政单位和企业，北京市领导也出了很大的力气。2013 年至 2016 年，累计调整退出企业 1341 家，已提前完成了《北京市 2013-2017 年清洁空气行动计划》要求的调整退出51200 家污染企业的任务。今年继续修订并落实污染行业淘汰退出目录，关停退出 500 家以上一般制造业和污染企业，全面清理整治镇村产业小区和工业大院。所以说，现在做起来比原来想象的进度要快。

2014 年拆除中心城商品交易市场 36 个，升级改造 34 家，不是说完全要搬走，该升级的得升级；2015 年调整疏解 150 家商品交易市场；2016 年 117 家。 2017 年全市将疏解提升市场 120 个，其中城六区疏解提升市场 100 个。动物园地区、大红门地区、天意、永外城等批发市场年底前撤并升级和外迁，如动物园地区的客流量已大大减小，从前年下半年已开始没有堵车现象，目前只保留了部分零售业，它在做减法的同时进行升级，对部分商人进行了培训等。官园、万通、雅宝路等批发市场的转移疏解和升级也将基本完成。

刚才说的是企业的集中疏解，而教育和医疗机构也同样正在往外迁。北京城市学院 5000 余名学生、工商大学 500 余名学生、建筑大学 1100 名学生分别迁入顺义、良乡、大兴新校区。这些学校原来在郊区就设有分校，但原来计划是把本科生安排在郊区学习，后来要求研究生也要一起。任务当中还有北京电影学院，本来要求去年也要往通州搬迁，但遇到了阻力，后来在市领导的劝解后，老师们感到大势所趋，便开始提前布局，陆续开始在通州买房，甚至有企业专门为此在通州投资了一个影视城。结果去年又有变数，通州行政副中心的定位改成了城市副中心，因此其承载的功能有所增加，原来只说核心机关部门要过去，但现在要求北京所有主要机关部门都要往外搬，北京的功能都要移走，只有中央的功能留下，因此通州已没地方，后来只

6能安排北京电影学院去怀柔。中国人民大学原来也动员要往外搬迁，所以不仅是机关要搬迁，教育医疗等机构同样要往外搬。另外，原来都是被逼迫着要搬，现在趋势都是抢着搬，晚了可能通州就没地方了，得往北三县搬了。但说实话，北京市并不想收纳北三县进行统一规划，因为差距实在太大，工资福利等都得看齐，这需要投入巨大的财政。就像当时的东西德合并，西德得背着东德发展，因为北京这两年还未消化完，之前的西城和宣武合并，东城和崇文合并，这财政的投入是相当大的。崇文原来的工资收入和西城差了有三分之一左右，现在都得像高处看齐，可见这投入是相当大的。

3.制定并完善新增产业“禁限目录”

这里限定的是新增的，对增量要控制，存量要缩减。据市发改委公布的 2015 年版本的《目录》和实施细则，按小类计，全市层面受到禁限的行业，占全部行业分类的比例，由 32%提高到 55%；同时，朝阳、海淀、丰台、石景山将执行与东城、西城一样严格的禁限措施，受到禁限的行业占全部行业分类的比例，从 42%提升到 79%，也就说中心城区只能发展 20%的行业。16 年和 17 年的变化不会太大。

4.严控人口增速《纲要》明确提到，到 2020 年，北京市常住人口要力争控制在2300 万人左右，这个数字是根据西方大城市的数据测算出来的。城六区常住人口在 2014 年基础上每年降 2-3 个百分点。过去都是增长的，现在不仅要求不能增长还需要数字下降，这对于城六区来说是非常有难度的。因为医院、学校等公共服务都在中心城区，因此都往城7区中心挤。那怎么来疏解？主要是，以功能疏解带动人口疏解：低端业态的疏解，如拆迁批发市场；大力整治地下空间和群租房：持续开展“拆违打非”，拆除违法建设 1500 万平方米。今年还提出治理背街小巷，难度很大。出台实施居住证制度，落实积分落户政策。完善人口综合（居住、就业、流动、户籍等人口）监测体系，提高人口调控预警能力。

结果如何呢？按目前公布的数据，2016 年底，北京常住人口为2172.9 万人；中心城区人口下降了 11 万人。最高的时候在 2010 年新增人口达到 101.9 万，什么概念呢？目前西城区的常住人口还不到120 万，延庆、怀柔等地才 30 多万，石景山区也才 60 多万。2005 年时，政府还鼓励外地人来北京买房子，当时 50 万元可以在北京买一套房，因为当时房地产能来动经济，因此市政府大力鼓励。后来人满为患以后，尤其 12 年开始，**总理在北京视察的时候感觉到人口的膨胀带来了各种城市病。北京市便开始了控制人口，新增人口也是逐年下降，效果还是很明显的。但人口下降太快，也是会影响经济发展的。因此现在提出，经济稳增长，人口是不是应该稳下降？

5.构建“高精尖”产业结构光做减法也是不行的，北京市也得发展。 《纲要》提出，北京优化三次产业结构，发挥科技创新中心作用，突出高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化，大力发展服务经济、知识经济、绿色经济，加快构建“高精尖”经济结构。以前还有总部经济，但现在去掉了。按我们的理解，不要再增加总部的数量了，现在 110 家央企里总部在北京的有 88 家，现在的任务是把这 88 家的央企服务好久可以了。所以，在北京的十三五规划里有一句话，进一步提高总部经济的服务质量，没把总部经济完全舍掉，怕引起大家的误解。大家知道，昌平未来科技城市专门为央企总部而建的，所以在这样的背景下，很难理解为什么去掉了总部经济。但现在看来，雄安新区方案出台，央企总部第一批据说准备要搬迁，看来这些总部是给雄安新区所准备的。

其次，要大力发展金融、科技、信息、商务服务等优势产业；大力发展节能环保服务、计量标准、检验检测认证、人力资源等新兴产业；推进传统优势企业实施绿色制造和智能制造的改造；加快机器人创新产业基地、集成电路产业园、新能源智能汽车产业园建设。

6.构建创新共同体纲要提到，落实京津冀系统推进全面创新改革试验方案，制定京津冀协同创新共同体建设行动计划。中关村能否率先带动天津和河北协同创新，所以要求中关村提前出台方案，这在 2015 年已做了规划。可以看到，天津、张家口、承德、石家庄、保定、秦皇岛都做了和中关村协同创新发展的尝试，建立了相关的科技园、产业园。其中秦皇岛的中关村海淀园分园启动最早，北京已经有部分国企搬过去。

7.交通一体化先行

首钢搬去曹妃甸的时候，交通就没有先行，非常不便利。2015年 7 月 15 日公布了京津冀交通规划，它包括了八个层次，有的目前已经完成。第一个是干线铁路，目前正在建设当中，而北京到天津河北等地的，在 70-150 公里的，通过城际铁路连接，在 50-70 公里范围内的通过市郊铁路连接，短线是地铁，北京会继续增加地铁里程，然后是高等级公路，首先是北京到秦皇岛的，今年开通，再者是京台高速，从北京到台湾的，京津第三高速是其中一段，目前已经开通非常方便，然后是环线高速路，位置大概在原来吴良忠显示规划的大七环的位置。最后是北京新机场，2019 年将投入使用。TOTEN